Na jaren van discussie en pogingen tot adequate aanpak van de permanente bewoning van recreatiewoningen en gedoogconstructies, meende de Rijksoverheid voor eens en voor altijd een einde te maken aan deze problematiek door een speciale wet, de Wet Vergunning Onrechtmatige Bewoning Recreatiewoningen.
Inmiddels is het ontwerp van de wet ingetrokken en wordt de aanpak weer overgelaten aan de gemeente.
Recreatiewoning is voor beperkt recreatief gebruik
De definitie van recreatiewoning wordt ontleend aan de Wro (voorheen WRO), met name aan op deze wet gebaseerde bestemmingsplannen.
In bestemmingsplannen is een veelvoud van definities en daarmee samenhangende bestemmings- en gebruiksbepalingen te vinden. In de kern gaat het om woningen bestemt voor beperkt recreatief verblijf.
Het gaat om solitaire woningen en om woningen op recreatieparken, waarvoor meestal ook gebruiksbeperkende civielrechtelijke regels gelden (zoals bijvoorbeeld de RECRON-voorwaarden, die sinds de zeventiger jaren veelvuldig voor recreatieverblijven worden gehanteerd).
Al die regels en voorschriften bleken in de praktijk moeilijk te handhaven of er was bij de (gemeentelijke) overheid en de eigenaren/beheerders van recreatieparken onvoldoende animo om van handhaving serieus werk te maken.
Gescheiden? ….. trek in een recreatiewoning
Ook de variëteit van bewoners van recreatiewoningen, waarbij vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de overwegend recreatieve aard van bewoning, is divers. Zo zijn er eigenaren van een recreatiewoning als tweede woning die geleidelijk de recreatiewoning tot hun hoofdverblijf maakten. Dit had nogal eens van doen met het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd of toenemende vrije tijd anderszins.
Een andere groep van permanente bewoners van recreatiewoningen is die van gescheiden personen, die – aanvankelijk tijdelijk – hun recreatiewoning betrekken om zich de huwelijkse samenleving te onttrekken en/of om een oplossing te hebben na verkoop van de echtelijke woning.
Recreatiewoningen worden ook wel betrokken door arbeidsmigranten als basis voor werk in de bouw of bij de boer.
Ook daarbij is niet echt sprake van recreatief verblijf. Voor de eigenaar van een recreatiepark is dit laatste vaak een interessante optie voor de bezetting van zijn park in de wat slappe tijd, buiten het hoogseizoen. Zoals bekend, duurt het hoogseizoen maar kort in Nederland en werden recreatiewoningen op de betreffende parken de langste tijd niet-recreatief bewoond.
Handhaving lastig
In de periode van zo’n 20 jaar zijn aldus heel veel recreatiewoningen als hoofdverblijf gaan dienen voor de bewoners en soms veranderden hele recreatieparken aldus van karakter.
De ene gemeente ging actief handhaven en kwam tot de conclusie dat het nog niet zo eenvoudig was om permanente bewoning (en daarmee strijd met het geldende bestemmingsplan) aan te tonen en daaraan een einde te maken.
Een andere gemeente liet de ontwikkeling lijdzaam toe en gedoogde.
In de loop van de jaren ontstond er een rijk gevarieerde jurisprudentie inzake handhaving van recreatief gebruik van daartoe bestemde objecten.
De (landelijke) politiek gaat zich er mee bemoeien
Onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven kwam ook in de politieke agenda terecht vanuit verschillende invalshoeken: de rechtsonzekerheid voor de bewoners van recreatieverblijven, een goede ruimtelijke ordening, mogelijke consequenties voor de woningcontigentering en vanuit de belangen van recreatieondernemers.
De wetgever bood de gemeente handvatten om creatief met onrechtmatig bewoonde recreatiewoningen om te gaan.
Met ingang van juni 2007 werd het Besluit Ruimtelijke Ordening zodanig aangepast dat gemeenten, indien aan bepaalde voorwaarden voldaan werd, een persoonsgebonden vrijstelling konden verlenen voor diegenen die aan konden tonen dat zij voor 31 oktober 2003 een recreatiewoning ononderbroken permanent bewoonden (artikel 20, eerste lid, onder g. BRO-oud). Met ingang van juli 2008 is het Besluit ruimtelijke ordening van kracht geworden en is de voorwaarde dat de vrijstelling geweigerd moet worden, indien verlening van een persoonsgebonden beschikking in strijd zou zijn met het door de gemeente gehanteerde handhavingsbeleid komen te vervallen (artikel 4.1.1., eerste lid, onder j. Bro). Hiermee werden in feite de mogelijkheden tot het verlenen van een ontheffing verruimd.
Wetsontwerp voor aanpak onrechtmatige bewoning
Vervolgens werd de Wet Vergunning Onrechtmatige Bewoning Recreatiewoningen (Wvobr) voorbereid (nummer 32366), welk wetsvoorstel beoogde te regelen dat de bewoner die een recreatiewoning onrechtmatig bewoont bij zijn gemeente onder voorwaarden een (persoonsgebonden) omgevingsvergunning zou kunnen verkrijgen voor het bewonen van een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan of de beheersverordening als bedoeld in de Wro.
Daarbij moet het gaan om een bewoner ten aanzien van wie voor 1 januari 2010 door de betreffende gemeente geen besluit is genomen tot oplegging van een last onder dwangsom of bestuursdwang ter zake van die bewoning noch een besluit om voor bepaalde tijd van handhaving af te zien. Is daarvan wel sprake dan zou de bewoner reeds voldoende duidelijkheid geboden zijn dat hij niet in zijn recreatiewoning mocht blijven wonen.
Eerst zwijgen, nu bewijzen
Daarnaast dient de bewoner vóór, maar in elk geval op 31 oktober 2003 (en sindsdien onafgebroken), de recreatiewoning tot in elk geval 1 januari 2010 te hebben bewoond.
Indien die bewoner aan de gemeente de in artikel 3 van het wetsvoorstel genoemde bewijsmiddelen van zijn (onrechtmatige) bewoning heeft overgelegd, moeten B&W (Burgemeester en Wethouders) de omgevingsvergunning verlenen.
Wanneer B&W niet binnen de in dit wetsvoorstel gestelde termijn zouden hebben beslist over de omgevingsvergunning, zou die vergunning van rechtswege zijn verleend.
Indien een bewoner aan de gemeente niet de in artikel 3 van het wetsvoorstel genoemde bewijsmiddelen voor zijn (onrechtmatige) bewoning zou kunnen overleggen, zouden B&W op basis van artikel 4 van het wetsvoorstel de omgevingsvergunning kunnen verlenen wanneer de bewoner aanvullend of ander bewijs overlegt en dat bewijs tot genoegen van B&W was.
Op basis van artikel 4 zou echter geen vergunningverlening van rechtswege kunnen plaatshebben.
Wezenlijk in het wetsvoorstel was de verplichting van B&W om de omgevingsvergunning te verlenen, indien aan de voorwaarden werd voldaan.
Ook de Wabo biedt mogelijkheden
Tezelfdertijd kwam de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo, nr. 32277) in procedure en het daarop gebaseerde Besluit omgevingsrecht (Bor).
Deze wetgeving trad in werking op 1 oktober 2010.
Op grond van het bepaalde in artikel 2.12, lid 1, sub a., onder 2e Wabo jo. artikel 2.7 Wor, bijlage II, hoofdstuk IV, artikel 4, lid 10 gaf ook deze wet een regeling voor het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning, mits werd voldaan aan de volgende eisen:
- de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
- bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet Milieubeheer, de Wet Geluidhinder, de Wet Ammoniak en Veehouderij, de Wet Geurhinder en Veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet Concentratiegebieden;
- de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont;
- de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.
Een niet onbelangrijk verschil met het ontwerp van de Wet vobr was dat het bevoegd gezag (in de meeste gevallen B&W) een discretionaire bevoegdheid hadden om deze bepaling toe te passen.
Wetsontwerp exit
Op 1 november 2011 vond in de Eerste Kamer de plenaire behandeling plaats van het voorstel van Wvobr.
Bij die plenaire behandeling werden nogal wat kritische kanttekeningen geplaatst bij het wetsvoorstel.
Met name de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), overigens in de lijn van de kanttekeningen van de Raad van State bij het ontwerp, wees er op dat het hier toch primair om een gemeentelijke aangelegenheid ging waarbij het niet hoorde dat het rijk het beleid aan de gemeente voorschreef.
De Ministerraad heeft in zijn vergadering van 27 januari 2012 besloten H.M. de Koningin te vragen om, in overeenstemming met het gevoelen van de Ministerraad, de Minister van Infrastructuur en Milieu te machtigen tot intrekking van het wetsvoorstel, hetgeen op dezelfde dag geschiedde.
Beleidsregels voor gemeenten
Hierop heeft de VNG voorbeeld-beleidsregels geformuleerd, met daarin de voorwaarden waaronder de gemeente een persoonsgebonden beschikking, op grond waarvan mensen in hun recreatiewoning kunnen blijven wonen.
Uit de discussie van een algemeen overleg gehouden op donderdag 1 maart 2012 over de intrekking van de wetsontwerp, bleek dat er toch nog al wat zorgen waren over deze gang van zaken, aangezien VNG niet kon garanderen dat alle gemeenten in Nederland die beleidsregels zouden overnemen en implementeren.
Hierbij moet in aanmerking worden genomen de omstandigheid dat er een aantal gemeenten reeds hadden verklaard deze beleidsregels, op principiële gronden, niet te zullen overnemen en implementeren en dat deze gemeenten zich zouden houden aan het eerder geformuleerde (afwijkende) eigen beleid.
De Tweede Kamer heeft aangekondigd de gang van zaken kritisch te zullen volgen en eventueel nader te bezien of er toch nog een ingrijpen van de Centrale Overheid vereist werd.
Permanente bewoning van recreatieverblijven niet adequaat geregeld
De discussie over permanente bewoning van recreatiewoningen zal dan ook nog wel even voortduren.
Vooralsnog zal er dan ook nog de nodige rechtsonzekerheid blijven bestaan voor de bewoners van recreatiewoningen (zie bijvoorbeeld Rechtbank Alkmaar 29 maart 2012, LJN:BW3249, ten gevolge waarvan een persoonsgebonden gedoogbeschikking van de gemeente Bergen (NH) sneefde).
Bovendien blijven het permanent bewonen van recreatiewoningen dat is begonnen na 1 november 2003, het permanent bewonen van woningen die niet voldoen aan het Bouwbesluit (zoals chalets, stacaravans en andere kampeermiddelen) onrechtmatig en kan (moet!) het bevoegd gezag onverkort handhaven.
Tenslotte blijft een permanent bewoonde recreatiewoning een recreatiewoning en vervalt een vergunning voor permanente bewoning bij beëindiging van die bewoning door de vergunninghouder.
(Janssen Recrejura Advies & Advocatuur aanvaardt geen aansprakelijkheid voor de inhoud van het artikel)